各縣（市）區人民政府，各開發區管委會，市政府各部門，各有關單位：
經市政府同意，現將《鞍山市城市公立醫院綜合改革實施方案》印發給你們，請結合本地區、本部門實際，認真貫徹執行。
鞍山市人民政府辦公廳
2015年7月15日
（此件公開發布）
鞍山市城市公立醫院綜合改革實施方案
為進一步深化我市城市公立醫院綜合改革，根據《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）、《國務院辦公廳關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》（國辦發〔2015〕38號）和省有關文件精神，結合我市實際，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想。
深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署，著力解決群眾看病就醫問題，把深化醫改作為保障和改善民生的重要舉措，將公平可及、群眾受益作為改革出發點和立足點，加快推進城市公立醫院改革。充分發揮公立醫院公益性質和主體作用，切實落實政府辦醫責任，著力推進管理體制、補償機制、價格機制、人事編制、收入分配、醫療監管等體制機制改革。統籌優化醫療資源布局、構建合理就醫秩序、推動社會辦醫、加強人才培養等各項工作，努力走出一條可持續、可借鑒、有示范作用的公立醫院改革新路子。
（二）基本原則。
堅持改革聯動。堅持醫療、醫保、醫藥聯動，責權一致，更加注重改革的系統性、整體性和協同性；堅持區域聯動，推動各級各類公立醫療衛生機構同步改革、協同發展；堅持上下聯動，強化城市公立醫院與基層醫療衛生機構分工協作，與社會辦醫協調發展；堅持內外聯動，將外部政策調整、體制機制創新與醫院內部能力建設、管理服務改善相結合。
堅持探索創新。在中央確定的改革方向和原則下，以體制機制改革為核心，整體推進與重點突破相統一，大膽創新、攻堅克難，突破政策障礙和利益藩籬，持續深化城市公立醫院改革。堅持持續推進。對已取得的改革成果，要加以鞏固提高；對已開展的改革工作，在方向正確的前提下，繼續加以完善并深入推進；對尚未開展的改革工作，要積極研究，盡快啟動。
（三）工作目標。
破除公立醫院逐利機制，落實政府的領導責任、保障責任、管理責任、監督責任，充分發揮市場機制作用，建立起維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制；構建起布局合理、分工協作的醫療服務體系和分級診療就醫格局，有效緩解群眾看病難、看病貴問題。到2017年，城市公立醫院綜合改革試點全面推開，現代醫院管理制度初步建立，醫療服務體系能力明顯提升，就醫秩序得到改善，城市三級醫院普通門診就診人次占醫療衛生機構總診療人次的比重明顯降低；醫藥費用不合理增長得到有效控制，衛生總費用增幅與本地區生產總值的增幅相協調；群眾滿意度明顯提升，就醫費用負擔明顯減輕，總體上個人衛生支出占衛生總費用的比例降低到30%以下。
（四）基本路徑。
建立現代醫院管理制度，加快政府職能轉變，推進管辦分開，完善法人治理結構和治理機制，合理界定政府、公立醫院、社會、患者的責權利關系。建立公立醫院科學補償機制，以破除以藥補醫機制為關鍵環節，通過降低藥品耗材費用、取消藥品加成、深化醫保支付方式改革、規范藥品使用和醫療行為等措施，留出空間，同步理順公立醫院醫療服務價格，建立符合醫療行業特點的薪酬制度。構建協同發展的服務體系，以基層服務能力建設為基礎，以分工協政和市場手段，優化資源配置，引導合理就醫。
二、改革公立醫院管理體制
（責任單位：市衛生計生委、市編委辦、市人力資源社會保障局、市財政局）
（五）積極探索公立醫院管辦分開。進一步完善鞍山市公立醫院管理委員會，履行政府作為出資人的舉辦監督職責，負責公立醫院的發展規劃、章程制定、重大項目實施、財政投入、運行監管、績效考核等。委員會辦公室設在市衛生計生委，承擔管理委員會日常工作。各級行政主管部門要創新管理方式，從直接管理公立醫院轉為行業管理，強化政策法規、行業規劃、標準規范的制定和監督指導職責，建立協調、統一、高效的辦醫體制。
（六）落實公立醫院自主權。完善公立醫院法人治理結構和治理機制，落實公立醫院人事管理、內部分配、運營管理等自主權。探索建立公立醫院內部決策和制約機制，實行重大決策、重要干部任免、重大項目實施、大額資金使用集體討論并按規定程序執行，落實院務公開，發揮職工代表大會職能，強化民主管理。健全院長選拔任用制度，突出專業化管理能力，推進職業化建設。實行院長任期目標責任考核和問責制。逐步取消公立醫院的行政級別。探索對于資產多元化、實行托管的公立醫院以及醫療聯合體等，在醫院層面成立理事會。
（七）建立以公益性為導向的考核評價機制。制定績效評價指標體系，突出功能定位、職責履行、費用控制、運行績效、財務管理、成本控制和社會滿意度等考核指標，定期組織公立醫院績效考核以及院長年度和任期目標責任考核，考核結果向社會公開，并與醫院財政補助、醫保支付、工資總額以及院長薪酬、任免、獎懲等掛鉤。
（八）強化公立醫院精細化管理。加強醫院財務會計管理，強化成本核算與控制，落實三級公立醫院總會計師制度。推進公立醫院后勤服務社會化。加強醫療質量管理與控制，規范臨床檢查、診斷、治療、使用藥物和植（介）入類醫療器械行為。全面開展便民惠民服務，加強預約和分診管理，不斷優化醫療服務流程，改善患者就醫環境和就醫體驗。深入開展優質護理服務。優化執業環境，尊重醫務人員勞動，維護醫務人員合法權益。健全調解機制，鼓勵醫療機構和醫師個人購買醫療責任保險等醫療執業保險，構建和諧醫患關系。
（九）完善多方監管機制。強化衛生計生行政部門（含中醫藥管理部門）醫療服務監管職能，統一規劃、統一準入、統一監管，建立屬地化、全行業管理體制。強化對醫院經濟運行和財務活動的會計監督，加強審計監督。加強醫院信息公開，建立定期公示制度，運用信息系統采集數據，重點公開財務狀況、績效考核、質量安全、價格和醫療費用等信息。二級以上公立醫院相關信息每年向社會公布。充分發揮醫療行業協會、學會等社會組織作用，加強行業自律、監督和職業道德建設，引導醫療機構依法經營、嚴格自律。發揮人大、監察、審計機關以及社會層面的監督作用。繼續實施公立醫院第三方專業機構評價，強化社會監督。
三、建立公立醫院運行新機制
（責任單位：市財政局、市衛生計生委、市食品藥品監管局、市發展改革委）
（十）破除以藥補醫機制。2015年10月全市所有公立醫院取消藥品加成（中藥飲片除外），為破除以藥養醫奠定基礎。因取消加成而減少的醫院收入，通過調整價格、政府補貼、支付方式改革、降低醫院運行成本等措施進行彌補。堅持“總量控制、結構調整”的辦法，改變公立醫院收入結構，提高業務收入中技術勞務性收入的比重，降低藥品、醫用耗材、部分醫用設備檢查治療價格，確保公立醫院良性運行和發展。2017年全市公立醫院藥占比（不含中藥飲片）總體降到30%左右；百元醫療收入（不含藥品收入）中消耗的衛生材料降到20元以下。
（十一）降低藥品和醫用耗材費用。在省級藥品集中采購平臺基礎上，實行全市公立醫院藥品和耗材集中統一采購，實行量價掛鉤、帶量采購、統一結算、雙信封制、全程監控等采購政策，統籌做好藥品和耗材供應配送管理工作。
控制醫院藥品、耗材使用行為，通過控制平均費用、控制抗菌素使用、控制醫生處方權、處方負面清單管理、處方點評和懲治拿“回扣”等措施，保障合理用藥、合理使用耗材、合理檢查，對價格高、用量大、非治療輔助性等重點藥品建立監控制度。患者可自主選擇在醫院門診藥房或憑處方到零售藥店購藥。嚴格規范準入，提高藥品批發企業集中度，實行兩票制，減少流通環節，規范市場秩序，促進有序競爭。實施醫藥購銷領域商業賄賂不良記錄管理，對違規供應商實行黑名單制。全市各級各類公立醫院要積極配備并優先使用基本藥物和低價藥物，降低藥占比。逐步建立基本藥物與非基本藥物采購銜接機制。在保證質量的前提下鼓勵采購國產醫用耗材。
（十二）理順醫療服務價格。在降低藥品、醫用耗材費用和取消藥品加成的同時，降低大型醫用設備檢查治療價格，合理調整提升體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務價格，特別是診療、手術、護理、床位、中醫等服務項目價格。改革價格形成機制，逐步減少按項目定價的醫療服務項目數量，積極探索按病種、按服務單元定價。拉開不同等級醫院、不同技術水平醫療服務差價，建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制，保障公立醫院良性發展、醫保基金可承受、群眾就醫負擔不增加。
加強醫藥價格監管，建立價格監測和預警機制，及時防范價格異動。加大對價格壟斷和欺詐等違法行為的查處力度。
（十三）落實政府投入責任。政府對取消藥品加成醫院減少的收入，給予適當補償并納入年度財政預算。保障對公立醫院的基本建設和大型設備購置、重點學科發展、公共衛生服務、符合規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等投入，以及政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊和支援社區等公共服務經費補助。繼續推進國家臨床專科建設工作。繼續對精神病和傳染病防治等具有公共衛生性質的醫療衛生機構，實行核定任務、核定收支、績效考核、全額補差的補貼方式，落實國家對這些醫療衛生機構的投入傾斜政策。全面落實促進中醫藥事業發展的政策。改革財政補助方式，強化財政補助與公立醫院的績效考核結果掛鉤關系。完善政府購買服務機制。
四、強化醫保支付和監控作用
（責任單位：市人力資源社會保障局）
（十四）深化醫保支付方式改革。充分發揮基本醫保的基礎性作用，強化醫保基金收支預算，建立以按病種付費為主，按人頭付費、按服務單元付費等復合型付費方式，逐步減少按項目付費。鼓勵推行按疾病診斷相關組（DRGs）付費方式。2015年醫保支付方式改革要覆蓋區域內所有公立醫院，并逐步覆蓋所有醫療服務。綜合考慮醫療服務質量安全、基本醫療需求等因素制定臨床路徑，加快推進臨床路徑管理。到2015年底，我市實施臨床路徑管理的病例數要達到公立醫院出院病例數的30%，同步擴大按病種付費的病種數和住院患者按病種付費的覆蓋面，實行按病種付費的病種不少于100個。加快建立各類醫療保險經辦機構和定點醫療機構之間公開、平等的談判協商機制和風險分擔機制。充分發揮各類醫療保險對醫療服務行為和費用的調控引導與監督制約作用，有效控制醫療成本，逐步將醫保對醫療機構服務的監管延伸到對醫務人員醫療服務行為的監管。利用商業健康保險公司的專業知識，發揮其第三方購買者的作用，幫助緩解醫患信息不對稱和醫患矛盾問題。
（十五）逐步提高保障績效。逐步提升醫保保障水平，逐步縮小政策范圍內住院費用支付比例與實際住院費用支付比例的差距。在規范日間手術和中醫非藥物診療技術的基礎上，逐步擴大納入醫保支付的日間手術和醫療機構中藥制劑、針灸、治療性推拿等中醫非藥物診療技術范圍，鼓勵提供和使用適宜的中醫藥服務。建立疾病應急救助制度。全面實施城鄉居民大病保險。推進商業健康保險發展。加強基本醫保、城鄉居民大病保險、職工補充醫療保險、醫療救助、商業健康保險等多種保障制度的銜接，進一步減輕群眾醫藥費用負擔。
五、建立符合醫療行業特點的人事薪酬制度
（責任單位：市人力資源社會保障局、市編委辦、市財政局、市衛生計生委）
（十六）深化編制人事制度改革。在現有編制總量內，合理核定公立醫院編制總量，創新公立醫院機構編制管理方式，逐步實行編制備案制，建立動態調整機制。在崗位設置、收入分配、職稱評定、管理使用等方面，對編制內外人員待遇統籌考慮，按照國家規定推進養老保險制度改革。實行聘用制度和崗位管理制度，人員由身份管理向崗位管理轉變，定編定崗不固定人員，形成能進能出、能上能下的靈活用人機制。落實公立醫院用人自主權，對醫院緊缺、高層次人才，可按規定由醫院采取考察的方式予以招聘，信息公開、過程公開、結果公開。
（十七）合理確定醫務人員薪酬水平。貫徹落實國家和省關于公立醫療機構分配制度改革和實施績效工資制度相關政策。在國家相關方案出臺前，探索建立突出公益目標和社會責任、體現醫務人員勞動價值與服務質量、分級分類管理的薪酬制度，重點向臨床一線、業務骨干、支援基層和有突出貢獻的人員傾斜，合理拉開收入差距。公立醫院通過科學的績效考核自主進行收入分配，做到多勞多得、優績優酬。院長實行年薪制，年薪由基薪和績薪構成，與年度考核結果掛鉤。
（十八）強化醫務人員績效考核。公立醫院負責內部考核與獎懲，突出崗位工作量、服務質量、行為規范、技術能力、醫德醫風和患者滿意度，將考核結果與醫務人員的崗位聘用、職稱晉升、個人薪酬掛鉤。完善公立醫院用藥管理，嚴格控制高值醫用耗材的不合理使用。嚴禁給醫務人員設定創收指標，醫務人員個人薪酬不得與醫院的藥品、耗材、大型醫學檢查等業務收入掛鉤。
六、構建各類醫療機構協同發展的服務體系
（責任單位：市衛生計生委、市財政局、市發展改革委、各區政府、各開發區管委會）
（十九）調整公立醫院布局。確定區域內政府舉辦的公立醫院數量、名錄和各級政府的舉辦責任。大力促進健康產業發展，逐步將部分城市二級醫院改造為社區衛生服務機構、專科醫院、老年護理和康復機構。推進兩個精神病醫院整合，推進公共衛生服務中心、中國醫大鞍山醫院住院大樓等項目建設，完成我市醫療資源整合、布局調整工作。將區域衛生規劃執行情況與政府績效考核掛鉤。嚴格控制公立醫院單體床位規模、建設標準和大型醫用設備配置，優先配置國產醫用設備。嚴禁公立醫院舉債建設和購置大型醫用設備。控制公立醫院特需服務規模，提供特需服務的比例不超過全部醫療服務的10%。
（二十）推進多元化辦醫格局。堅持公立醫院在醫療服務體系中的主體地位，探索公立醫院利用優勢資源與社會資本合作，以出資新建等多種形式，舉辦新的醫療機構。吸引社會資本參與項目投資、運營管理。在符合區域床位總量控制的前提下，引導非公立醫療機構提供高端服務、中醫服務，康復、老年護理、臨終關懷等緊缺服務，以及補充性的基本醫療服務，促進非公立醫療機構向高水平、規模化方向發展。
（二十一）強化分工協作機制。建立各級公立醫院與基層醫療衛生機構目標明確、權責清晰的分工協作機制，加強公立醫院與專業公共衛生機構的溝通與協作。以提升基層醫療衛生服務能力為導向，以業務、技術、管理、資產等為紐帶，探索構建包括醫療聯合體在內的各種分工協作模式，完善管理運行機制，并引導開展有序競爭。在統一質量控制標準前提下，實行同級醫療機構醫學檢查檢驗結果互認。積極探索整合和利用現有資源，設置專門的醫學影像、病理學診斷和醫學檢驗醫療機構，促進醫療機構之間大型醫用設備共享使用。
（二十二）加強人才隊伍培養和提升服務能力。推進醫教研協同發展。實施住院醫師規范化培訓。積極擴大全科及兒科、精神科等急需緊缺專業的培訓規模。推動三級綜合醫院設立全科醫學科。推動建立專科醫師規范化培訓制度，加強公立醫院骨干醫生培養和臨床重點專科建設。加強繼續教育的針對性和有效性，創新教育模式及管理方法，強化職業綜合素質教育和業務技術培訓。加強公立醫院院長職業培訓。探索建立以需求為導向，以醫德、能力、業績為重點的人才評價體系。
七、推動建立分級診療制度
（責任單位：市衛生計生委、市人力資源社會保障局、市發展改革委、各縣〔市〕區政府、各開發區管委會）
（二十三）構建分級診療服務模式。推動醫療衛生工作重心下移，醫療衛生資源下沉。按照我市建立分級診療制度的政策要求，構建基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。落實基層首診，基層醫療衛生機構提供基本醫療和轉診服務，注重發揮全科醫生作用，推進全科醫生簽約服務。逐步增加城市公立醫院通過基層醫療衛生機構和全科醫生預約掛號和轉診服務號源，上級醫院對經基層和全科醫生預約或轉診的患者提供優先接診、優先檢查、優先住院等服務。到2015年底，預約轉診占公立醫院門診就診量的比例要提高到20%以上，減少三級醫院普通門診就診人次。完善雙向轉診程序，制定常見病種出入院標準和雙向轉診標準，實現不同級別和類別醫療機構之間有序轉診，重點暢通患者向下轉診渠道，鼓勵上級醫院出具治療方案，在下級醫院或基層醫療衛生機構實施治療。推進急慢分治格局的形成，在醫院、基層醫療衛生機構和慢性病長期照護機構之間建立起科學合理的分工協作機制，加強基層醫療衛生機構與公立醫院在藥品采購和使用方面的銜接。可由三級醫院專科醫師與基層全科醫生、護理人員組成醫療團隊，對下轉慢性病和康復期患者進行管理和指導。推進和規范醫師多點執業，促進優質醫療資源下沉到基層。
（二十四）完善與分級診療相適應的醫保政策。2015年底前，結合分級診療工作推進情況，制定促進分級診療的醫保支付政策。對沒有按照轉診程序就醫的，降低醫保支付比例或按規定不予支付。完善不同級別醫療機構醫保差異化支付政策。適當拉開不同級別醫療機構的起付線和支付比例差距，對符合規定的轉診住院患者可以連續計算起付線。
八、加快推進醫療衛生信息化建設
（責任單位：市衛生計生委、市人力資源社會保障局、市發展改革委、各縣〔市〕區政府、各開發區管委會）
（二十五）加強區域醫療衛生信息平臺建設。構建完善的區域人口健康信息平臺，建立動態更新的標準化電子健康檔案和電子病歷數據庫，完善技術標準和安全防護體系，逐步實現居民基本健康信息和公共衛生、醫療服務、醫療保障、藥品管理、綜合管理等應用系統業務協同，促進醫療衛生、醫保和藥品管理等系統對接、信息共享，推動建立綜合監管、科學決策、精細服務的新模式。2015年底前，實現行政區域內所有二級以上公立醫院和80%以上的基層醫療衛生機構與區域平臺對接。
（二十六）推進醫療信息系統建設與應用。加強醫療衛生機構信息化建設，強化信息技術標準應用和數據安全管理。全面實施健康醫療信息惠民行動計劃，方便居民預約診療、分時段就診、共享檢驗檢查結果、診間付費以及醫保費用的即時結算，為藥品零售企業通過網上信息系統核實患者提供的醫師處方提供便利。依靠大數據支撐，強化對醫療衛生服務的績效考核和質量監管。加強遠程醫療系統建設，強化遠程會診、教育等服務功能，促進優質醫療資源共享。2015年底前，實現與國家藥品電子監管系統對接，積極開展藥品電子監管碼核注核銷；基本完成所有二級以上醫院信息化標準建設，60%的基層醫療衛生機構與上級醫院建立遠程醫療信息系統。
九、強化組織實施
（二十七）加強領導。要充分發揮市進一步深化醫藥衛生體制改革領導小組的作用，加強公立醫院綜合改革的領導和組織協調工作，增強聯動性。各縣（市）區政府、各開發區管委會要分別建立相應領導小組及工作機構。各有關部門要明確任務、落實責任、分工協作、密切配合。
（二十八）精心組織。要深入開展摸底調查、科學論證和可行性研究。制定各項配套政策措施，協調解決改革中的實際問題，加強改革的監督和指導。
（二十九）做好宣傳。要大力宣傳和解讀改革的政策措施，加大正面宣傳力度，合理引導社會輿論和群眾預期，凝聚共識、增強信心，營造改革的良好氛圍。要做好對醫務人員的宣傳動員工作，發掘和宣傳先進典型，調動廣大醫務人員參與改革的積極性、主動性。
