各縣（市）、區人民政府，市政府各部門，各有關單位：
經市政府同意，現將市政府法制辦《關于規范行政處罰自由裁量權工作的實施意見》轉發給你們，請認真貫徹執行。
鞍山市人民政府辦公廳
2008年2月15日
關于規范行政處罰自由裁量權工作的實施意見
行政處罰自由裁量權是國家賦予行政執法機關在法定的權限范圍內，針對具體案件而有選擇性地作出或者不作出行政處罰的權力。行政自由裁量權隨意性過大，是造成行政執法不公，滋生腐敗的重要根源。全面規范行政處罰自由裁量權，合理縮小行政處罰自由裁量權的空間，對于深入貫徹落實科學發展觀，促進公正執法，加強廉政建設，維護最廣大人民群眾的根本利益，構建社會主義和諧社會，振興鞍山老工業基地，具有十分重要的意義。根據《中華人民共和國行政處罰法》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《遼寧省行政執法條例》和《遼寧省人民政府辦公廳轉發省政府法制辦關于規范行政處罰自由裁量權工作實施意見的通知》（遼政辦發〔2007〕77號）精神，現就我市進一步規范行政處罰自由裁量權工作提出如下實施意見。
一、指導思想
規范行政處罰自由裁量權工作，要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和黨的十七大精神為指導，以法律、法規和規章為依據，以規范行政處罰自由裁量權，提高行政執法水平為內容，按照合法、合理、公平、公正和程序正當、高效便民、權責一致的要求，從源頭上防止濫用行政處罰自由裁量權，切實推進依法行政，努力建設人民滿意的法治政府，為我市經濟、政治、文化、社會建設提供良好的法治環境。
二、基本原則
（一）合法原則。行政處罰自由裁量權必須在現行有效的法律、法規、規章規定的行政處罰種類、范圍、幅度內進行，不得違法另行設定行政處罰。
（二）合理原則。行政處罰結果要與當事人的違法行為（包括事實、性質、情節、社會危害程度和當事人主觀過錯）相一致，不得過罰失當；在同一案件中，不同當事人的違法行為相同或相似的，應給予同等或基本同等的行政處罰，不得區別對待；在不同案件中，當事人的違法行為相同或相似的，行政處罰應當前后一致或基本一致，不得畸輕畸重。
（三）公開原則。行政執法依據和程序應當公示，行政處罰自由裁量的規定應當公布，行政處罰的結果應當公開。行政機關實施行政處罰時，除告知當事人行政處罰的事實、理由、依據外，還應當就從輕、減輕、從重等自由裁量的理由和依據作出說明。
（四）教育先行原則。行政機關糾正違法行為，應當立足于教育引導公民、法人或者其他組織自覺守法，不應簡單給予行政處罰。行政執法機關必須實行罰繳分離、收支兩條線制度，不得把加大罰沒額度、增加罰沒收入作為行政執法目的。
三、建立相關制度
（一）建立行政處罰基準制度。行政執法機關應當詳細歸納本部門執法領域發生違法行為的種類，按照不同違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度和當事人主觀過錯等因素劃分若干行為階次，并將法律、法規、規章規定的行政處罰種類、幅度細化為若干裁量階次，將不同的違法行為階次與裁量階次對應，形成行政處罰自由裁量權的指導性標準，作為行政處罰自由裁量的基準。具體要求是：
1．一般基準：
在法定的行政處罰幅度內，根據違法行為階次的不同按比例確定不同的行政處罰基準。當事人的違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，屬特別輕微違法行為，予以告誡，登記違法行為，不予行政處罰。
2．當事人有下列情形之一的，可降低一個階次進行行政處罰：
（1）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；
（2）受他人脅迫實施違法行為的；
（3）配合行政執法機關查處違法行為有立功表現的；
（4）已滿14周歲不滿18周歲的人實施違法行為的；
（5）其他依照法律、法規、規章規定應當從輕或者減輕處罰的。
3．當事人有下列情形之一的，可以提升一個階次進行行政處罰：
（1）不聽勸阻，多次實施違法行為；或者在違法行為被處罰后繼續實施同一違法行為，屢教不改的；
（2）在行政執法機關對違法行為進行調查取證過程中，故意隱瞞事實，弄虛作假的；
（3）隱匿、銷毀違法行為證據的；
（4）脅迫、誘騙、教唆他人實施違法行為的；
（5）兩人以上結伙實施違法行為，在其中起主要作用的；
（6）其他法定的應當從重處罰的情節。
4．當事人有下列情形之一的，按最高階次進行行政處罰：
（1）危及國家安全、公共安全、人身健康和生命財產安全并造成嚴重后果的；
（2）抗拒檢查，有妨礙公務、暴力抗法等行為尚未構成犯罪的；
（3）對檢舉人、舉報人或者行政執法人員實施打擊報復，經查證屬實的。
5．當事人有下列情形之一的，依法不予行政處罰：
（1）不滿14周歲的人有違法行為的；
（2）精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；
（3）違法行為在兩年內未被發現的，但法律另有規定的除外；
（4）其他法定不予行政處罰的。
（二）建立行政處罰“先例”制度。行政執法機關對違法行為作出的行政處罰決定，應當作為該行政執法機關以后對同類違法行為進行行政處罰的先例。適用先例制度的對象，應當是事實、性質、情節、社會危害程度和當事人主觀過錯相當的違法行為。適用先例制度的結果，應當使相當的違法行為受到的行政處罰的種類、幅度以及程序一致或基本一致。行政機關應當做好對被確定為“先例”案件以及參照“先例”案件實施處罰案件的登記、備案工作，并將相關情況以目錄的形式上報本級政府法制機構備案。參照先例，并不妨礙行政執法機關在說明特殊理由的前提下做出例外的裁量。
（三）建立行政處罰說明制度。一是在行政處罰案件辦理過程中涉及案件討論及負責人集體討論時，應當說明相關聯的行政處罰基準、行政處罰“先例”、行政處罰自由裁量權指導性標準。二是行政處罰決定應當就違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度和當事人主觀過錯等因素及最終選擇的處罰種類、幅度等情況作出詳細說明，說明應當充分，理由應當與行政處罰結果相關聯。在下達行政處罰先行告知書及行政處罰決定書時應當說明相關聯的行政處罰基準、行政處罰“先例”、行政處罰自由裁量權指導性標準。其中當場作出行政處罰決定的，應當向當事人當面作出口頭說明，并據實記錄在案，由當事人簽字或者蓋章。一般程序做出行政處罰決定的，應當向當事人做出書面說明，并收入行政處罰案卷。
從2008年4月份起，未按照以上要求制作的案卷將被評定為不合格。行政復議機構不僅要對行政處罰的合法性進行審查，而且要對其合理性進行審查，從而進一步加強對行政處罰自由裁量行為的監督、制約和規范，防止行政處罰自由裁量權的濫用。
四、嚴格工作步驟
（一）梳理依據。行政執法機關應當根據法定職責，逐法逐條梳理法律、法規、規章規定的行政處罰依據，按照本實施意見所確定的原則，結合執法實際，將行政處罰種類、幅度細化為若干裁量階次。梳理要全面準確，具有可操作性。
（二）歸納行為種類。行政執法機關應當通過召開座談會或者到基層執法單位調查等形式，詳細歸納本機關執法領域發生違法行為的種類，按照不同違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度和當事人主觀過錯等因素劃分若干行為階次。違法行為應當具體，階次應當明顯，排序應當科學。
（三）制定標準。按照過罰相當的原則，將歸納的不同違法行為階次與相應的裁量階次對應，形成行政處罰自由裁量權的指導性標準，提交本行政執法機關的負責人集體討論決定。
（四）征求意見。行政處罰自由裁量權指導性標準應當提交本級政府法制部門審查。法制部門應當就實施主體、內容的合法性、合理性等問題提出具體的意見。
（五）公布實施。行政處罰自由裁量權的指導性標準經本級政府法制部門審查同意后，行政執法機關應當將上述指導性標準印制成冊，發放給本部門的執法人員，同時向社會公布，接受監督，為公眾查詢提供便利。
法律、法規、規章對違法行為處罰種類、幅度和范圍等重新作出規定的，行政執法機關應當對規范行政自由裁量權標準及時調整，并按照上述步驟予以修訂。
市政府各部門及部分縣（市）、區去年已經制定了行政處罰自由裁量權的指導性標準，這些單位應當按照要求對已形成的工作標準認真核查，修改完善；其他縣（市）、區要按時限完成自由裁量權指導性標準的制定工作；市政府所屬部門應當與縣（市）區對口部門就自由裁量權工作做好指導和協調，實現行政處罰自由裁量權在全地區的統一。省以上垂直管理部門的自由裁量權工作，上級主管部門有統一規定和要求的，從其規定；暫無規定的，按照本實施意見開展工作。
各縣（市）、區政府應當于2008年3月底前完成此項工作；市政府各部門應當于2008年2月底前按照要求完善規范自由裁量權的各項工作，并將結果提交市政府法制辦。
五、加強領導，強化監督，穩步推進，務求實效
建立和推行規范行政處罰自由裁量權工作，是貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，落實省、市政府關于加強軟環境建設要求的一項重要工作。各縣（市）、區政府和市政府各部門要加強領導，制定工作計劃，明確工作目標，落實工作責任，提供必要保障。要加大對執法人員的培訓力度，使行政執法人員熟練掌握行政處罰自由裁量權指導性標準，提高法治意識和執法水平。要加強宣傳，使廣大公民、法人和其他組織充分了解規范行政處罰自由裁量權工作，積極參與行政執法活動的監督和評議。
各級政府應當把規范行政處罰自由裁量權工作納入上級政府對下級政府目標考核體系和本級政府對所屬部門行政執法責任制考評體系，采取明查暗訪等各種形式，加強監督檢查。政府法制機構應當會同有關部門對規范行政處罰裁量權工作開展檢查，重點檢查實施方案、配套程序及相關制度是否完善，執法案卷是否規范。規范自由裁量權工作將作為今年推進依法行政工作的重要內容，未完成規范自由裁量權工作或未達到要求的地區和部門，年度依法行政考核將評定為不合格。
今年上半年，市政府將組織有關部門對規范行政處罰自由裁量權工作情況進行檢查，檢查結果將予以通報。對工作不力或者不執行已經規范的行政處罰自由裁量權規定的，要追究行政執法機關領導和有關人員的責任。
市政府法制辦
2008年2月3日
